regulación: necesaria pero inviable
El enfoque que se le ha dado a la producción de sustancias psicoactivas, especialmente a la cocaína, ha sido transversal a la historia de Colombia en los últimos 40 años. Este fenómeno ha contribuido al recrudecimiento de la violencia, entre otros problemas sociales reconocidos por la comunidad internacional. Igualmente, se ha generado una alta regulación legislativa a nivel nacional, caracterizada por ser cada vez más represiva e influenciada por tratados y opiniones internacionales. Recientemente, el senador Iván Marulanda presentó un proyecto de ley revolucionario frente al manejo de la producción de cocaína que, en términos generales, la regula, al igual que el tráfico y la exportación de dicha sustancia. En esta columna presentamos los aspectos positivos del proyecto de ley, sus limitaciones y aspectos que consideramos fundamental resolver para su implementación.
La política antidroga que se ha ejecutado en Colombia no ha tenido ningún efecto positivo. Por un lado, la aspersión aérea no es eficiente para reducir los cultivos de uso ilícito y tiene efectos negativos en la deforestación, violencia y salud. Para los escépticos, el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) construyó una base de datos con más de 70 artículos que sostienen este argumento. Por el otro, la sustitución de cultivos ilícitos, hasta el momento, tampoco ha generado los resultados esperados. En el caso del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS), se encontró que el anuncio sobre la existencia del programa aumentó los incentivos para cultivar coca[1]. Sin embargo, las últimas cifras de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) son alentadoras en cuanto sugieren que la reducción de cultivos se ha presentado en los municipios beneficiarios del programa. Del mismo modo, el PNIS también parece tener efectos no intencionados en violencia, especialmente contra líderes sociales, que eran, precisamente, los responsables de consolidar los acuerdos del programa[2].
Adicionalmente a la ineficacia de la política antidrogas, la prohibición también se ha relacionado con fenómenos sociales no deseados como la criminalidad, bajo el argumento de que este enfoque es el único para reducir el consumo. Teóricamente, se ha planteado que la violencia es la única herramienta disponible para hacer cumplir los contratos en la producción y tráfico de drogas porque son actividades ilegales[3]. No obstante, Adda y sus coautores muestran que la despenalización del porte de marihuana mejora la asignación de policías y reduce el crimen si esta se hace en toda la ciudad para evitar el desplazamiento de los crímenes[4]. Si bien es cierto que la regulación es incierta frente al posible aumento en el consumo, existe evidencia que sugiere que, en Portugal, posterior a la despenalización en 2001, no hubo aumentos en el consumo ni en las muertes por sobredosis al comparar las tendencias con países vecinos[5]. Por lo tanto, la evidencia parece no ser robusta en mostrar que la prohibición ha sido efectiva en reducir el consumo, mientras que sí ha generado múltiples resultados negativos para las sociedades.
A pesar de la evidencia, que sostiene que el proyecto de ley va en la dirección correcta, existen limitaciones que son aún más importantes de considerar. Este proyecto de ley establece que el Estado comprará a los cultivadores la cantidad de hoja de coca necesaria para suplir la demanda nacional e internacional legal de los derivados psicoactivos de la hoja de coca. Es decir, el Estado se convertirá en el principal distribuidor y exportador de los derivados psicoactivos de la hoja de coca. Este cambio en el rol de Colombia frente a la lucha contra las drogas tiene implicaciones debido al compromiso internacional del país con la lucha contra las drogas. Especialmente, hemos participado activamente en la promoción de unos principios acogidos por la comunidad internacional orientados hacia la responsabilidad común y compartida, multilateralidad, cooperación internacional y respecto de todos los derechos humanos[6]. Debido a esto, se han desarrollado importantes tratados internacionales que, por un lado, han ratificado el compromiso de Colombia frente a la lucha contra las drogas y, por otro, han posibilitado la producción de legislación nacional encaminada a cumplir lo ratificado en instancias internacionales.
En ese sentido, aunque el país ha ratificado varios tratados internacionales sobre el tema, el más importante es la Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes y drogas psicotrópicas en 1988, la cual obliga a los Estados a penalizar el cultivo, la distribución, venta y todo lo relacionado con el tráfico de drogas ilícitas[7]. La importancia de la ratificación de estos tratados es que además de que están incorporados en el bloque de constitucionalidad, implican un altísimo compromiso con la comunidad internacional. Es decir, estamos comprometidos a cumplir las reglas que derivan de esos tratados firmados y que, como país, hemos promovido durante años. Si se llega a aprobar el proyecto de ley en cuestión, Colombia automáticamente estaría incumpliendo estas obligaciones internacionales y exponiéndose a importantes sanciones económicas y al aislamiento diplomático que, durante la pandemia, ha evidenciado ser fundamental para lograr cooperación internacional en servicios de salud y financiamiento económico.
Adicionalmente al compromiso internacional, la incorporación de estos tratados ha generado una importante producción legislativa interna en materia de penalización de las drogas: prohibición del consumo, la lucha contra el narcotráfico, erradicación de cultivos, prevención y educación[8]. Es decir, nuestro ordenamiento jurídico y social está atravesado por la premisa de que debemos erradicar y castigar lo relacionado con las drogas, ya que estamos convencidos de que es la mejor manera de resolver el problema. En ese mismo nivel, las reformas necesarias para implementar el proyecto deben considerar la economía política entendiendo que, además de los cambios legales, es necesario pensar en la viabilidad política, social y cultural. En el contexto colombiano no se no se prevé que un progresismo de este nivel sea aceptado por la opinión pública, por los representantes políticos y menos por una comunidad internacional orientada a luchar contra las sustancias psicoactivas.
La moralidad frente al consumo y tráfico de drogas es el resultado de directrices internacionales, que pretenden reducir el consumo de estas. Sin embargo, parecería que estos discursos están condicionados a la posición de los países en el escenario internacional y a su situación frente a la producción de algunas sustancias. Por ejemplo, la despenalización del uso de la marihuana se ha dado progresivamente a medida que Estados Unidos se convirtió en el primer productor de esta sustancia mientras que exigía mayores restricciones frente a la evolución de la producción de cocaína en Colombia. Así, se evidencia que los costos sociales de este fenómeno son asumidos por los países productores de drogas que no han tenido la capacidad diplomática de influir en el escenario internacional y lograr cambiar el discurso prohibicionista. En ese sentido, gran parte de la población colombiana ha aceptado ese discurso moralista que prohíbe y pretende erradicar los cultivos mientras que permite otro tipo de actividades igual de nocivas para la salud. Por lo tanto, mientras se dan las condiciones jurídicas y las bases sociales y culturales para promover la implementación de una política como la regulación, debemos enfocarnos en soluciones pragmáticas que mejoren el manejo de las drogas ilícitas en el país dejando de lado moralismos incoherentes.
Siendo así, se debe empezar por un trabajo arduo a nivel diplomático que ponga sobre la mesa la discusión sobre la regulación, partiendo de la evidencia sobre la ineficiencia de las medidas tradicionales y sus efectos adversos en la población civil. Una regulación unilateral implica modificar convenciones que requieren de un trabajo diplomático complejo y con poca viabilidad, teniendo en cuenta el reducido poder diplomático del país. En ese sentido, siguiendo a Sandra Borda, el papel de la política exterior es fundamental con el propósito de dejar de estar en una posición vulnerable en el régimen internacional[9]. Para esto, es esencial que el servicio diplomático, aprovechando la posición y liderazgo que tiene Colombia en esta problemática, cambie la postura que hemos mantenido frente al prohibicionismo e implemente un discurso crítico que ponga en evidencia los costos sociales que estas medidas han generado. A nivel nacional es necesario cambiar la definición del problema de las drogas ilícitas y migrar del enfoque de los cultivos a la producción de cocaína. Este cambio en la definición del problema permite atacar el tráfico, que concentra más del 70% del valor agregado de esta droga, y así, afectar considerablemente a las organizaciones criminales a través de sus ingresos y evitar las consecuencias negativas para las comunidades locales. De esta manera, el narcotráfico se puede atacar eficientemente mientras que se construyen las bases jurídicas internas y geopolíticas para que la implementación de la regulación de los derivados de la hoja de coca sea viable en algunos años.
Ana Restrepo Londoño, estudiante de Derecho
Lucas Marín Llanes, estudiante de Economía
[1] Ladino, Juan Felipe, Saavedra Santiago, and Wiesner Daniel. “One Step Ahead of the Law: The Net Effect of Anticipation and Implementation of Colombia’s Illegal Crops Substitution Program”. (2019).
Prem, Monun, Vargas, Juan F., and Mejía, Daniel. “The Rise and Persistence of Illegal Crops: Evidence from a Naïve Policy Announcement.” Documento CEDE, 39, (2019).
[2] Marín Llanes, Lucas. “Unintended Consequences of Alternative Development Programs: Evidence from Colombia’s Illegal Crops Substitution.” Documento CEDE, 40, (2020).
[3] Goldstein, Paul J. “The Drugs/Violence Nexus: A Tripartite Conceptual Framework.” Journal of Drug Issues 15, no. 4 (October 1985): 493–506.
[4] Adda, Jérôme, Brendon McConnell, and Imran Rasul. "Crime and the Depenalization of Cannabis Possession: Evidence from a Policing Experiment." Journal of Political Economy 122, no. 5 (2014): 1130-202.
[5] Caitlin Elizabeth Hughes, Alex Stevens, What Can We Learn From The Portuguese Decriminalization of Illicit Drugs?, The British Journal of Criminology, Volume 50, Issue 6, November 2010, Pages 999–1022.
[6] Ministerio de Relaciones Exteriores, “Lucha Contra El Problema Mundial De Las Drogas,” 19 de septiembre, 2020. https://www.cancilleria.gov.co/node/331
[7] Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes. “Convención De Las Naciones Unidas Contra El Tráfico Ilícito De Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, 1988.” 1988 Convention, 1988. https://www.incb.org/incb/es/precursors/1988-convention.html
[8] Uprimny, Rodrigo, and Diana Esther Guzmán. “Políticas De Drogas y Situación Carcelaria En Colombia.” Dejusticia, 2017. https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/04/fi_name_recurso_188.pdf.
[9] Borda Sandra, La política multilateral de drogas durante las dos administraciones Uribe: hacia el activismo prohibicionista en una era de distensión. En Mejía Daniel y Gaviria Alejandro, Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos. Ediciones Uniandes, 2011.
La política antidroga que se ha ejecutado en Colombia no ha tenido ningún efecto positivo. Por un lado, la aspersión aérea no es eficiente para reducir los cultivos de uso ilícito y tiene efectos negativos en la deforestación, violencia y salud. Para los escépticos, el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) construyó una base de datos con más de 70 artículos que sostienen este argumento. Por el otro, la sustitución de cultivos ilícitos, hasta el momento, tampoco ha generado los resultados esperados. En el caso del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS), se encontró que el anuncio sobre la existencia del programa aumentó los incentivos para cultivar coca[1]. Sin embargo, las últimas cifras de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) son alentadoras en cuanto sugieren que la reducción de cultivos se ha presentado en los municipios beneficiarios del programa. Del mismo modo, el PNIS también parece tener efectos no intencionados en violencia, especialmente contra líderes sociales, que eran, precisamente, los responsables de consolidar los acuerdos del programa[2].
Adicionalmente a la ineficacia de la política antidrogas, la prohibición también se ha relacionado con fenómenos sociales no deseados como la criminalidad, bajo el argumento de que este enfoque es el único para reducir el consumo. Teóricamente, se ha planteado que la violencia es la única herramienta disponible para hacer cumplir los contratos en la producción y tráfico de drogas porque son actividades ilegales[3]. No obstante, Adda y sus coautores muestran que la despenalización del porte de marihuana mejora la asignación de policías y reduce el crimen si esta se hace en toda la ciudad para evitar el desplazamiento de los crímenes[4]. Si bien es cierto que la regulación es incierta frente al posible aumento en el consumo, existe evidencia que sugiere que, en Portugal, posterior a la despenalización en 2001, no hubo aumentos en el consumo ni en las muertes por sobredosis al comparar las tendencias con países vecinos[5]. Por lo tanto, la evidencia parece no ser robusta en mostrar que la prohibición ha sido efectiva en reducir el consumo, mientras que sí ha generado múltiples resultados negativos para las sociedades.
A pesar de la evidencia, que sostiene que el proyecto de ley va en la dirección correcta, existen limitaciones que son aún más importantes de considerar. Este proyecto de ley establece que el Estado comprará a los cultivadores la cantidad de hoja de coca necesaria para suplir la demanda nacional e internacional legal de los derivados psicoactivos de la hoja de coca. Es decir, el Estado se convertirá en el principal distribuidor y exportador de los derivados psicoactivos de la hoja de coca. Este cambio en el rol de Colombia frente a la lucha contra las drogas tiene implicaciones debido al compromiso internacional del país con la lucha contra las drogas. Especialmente, hemos participado activamente en la promoción de unos principios acogidos por la comunidad internacional orientados hacia la responsabilidad común y compartida, multilateralidad, cooperación internacional y respecto de todos los derechos humanos[6]. Debido a esto, se han desarrollado importantes tratados internacionales que, por un lado, han ratificado el compromiso de Colombia frente a la lucha contra las drogas y, por otro, han posibilitado la producción de legislación nacional encaminada a cumplir lo ratificado en instancias internacionales.
En ese sentido, aunque el país ha ratificado varios tratados internacionales sobre el tema, el más importante es la Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes y drogas psicotrópicas en 1988, la cual obliga a los Estados a penalizar el cultivo, la distribución, venta y todo lo relacionado con el tráfico de drogas ilícitas[7]. La importancia de la ratificación de estos tratados es que además de que están incorporados en el bloque de constitucionalidad, implican un altísimo compromiso con la comunidad internacional. Es decir, estamos comprometidos a cumplir las reglas que derivan de esos tratados firmados y que, como país, hemos promovido durante años. Si se llega a aprobar el proyecto de ley en cuestión, Colombia automáticamente estaría incumpliendo estas obligaciones internacionales y exponiéndose a importantes sanciones económicas y al aislamiento diplomático que, durante la pandemia, ha evidenciado ser fundamental para lograr cooperación internacional en servicios de salud y financiamiento económico.
Adicionalmente al compromiso internacional, la incorporación de estos tratados ha generado una importante producción legislativa interna en materia de penalización de las drogas: prohibición del consumo, la lucha contra el narcotráfico, erradicación de cultivos, prevención y educación[8]. Es decir, nuestro ordenamiento jurídico y social está atravesado por la premisa de que debemos erradicar y castigar lo relacionado con las drogas, ya que estamos convencidos de que es la mejor manera de resolver el problema. En ese mismo nivel, las reformas necesarias para implementar el proyecto deben considerar la economía política entendiendo que, además de los cambios legales, es necesario pensar en la viabilidad política, social y cultural. En el contexto colombiano no se no se prevé que un progresismo de este nivel sea aceptado por la opinión pública, por los representantes políticos y menos por una comunidad internacional orientada a luchar contra las sustancias psicoactivas.
La moralidad frente al consumo y tráfico de drogas es el resultado de directrices internacionales, que pretenden reducir el consumo de estas. Sin embargo, parecería que estos discursos están condicionados a la posición de los países en el escenario internacional y a su situación frente a la producción de algunas sustancias. Por ejemplo, la despenalización del uso de la marihuana se ha dado progresivamente a medida que Estados Unidos se convirtió en el primer productor de esta sustancia mientras que exigía mayores restricciones frente a la evolución de la producción de cocaína en Colombia. Así, se evidencia que los costos sociales de este fenómeno son asumidos por los países productores de drogas que no han tenido la capacidad diplomática de influir en el escenario internacional y lograr cambiar el discurso prohibicionista. En ese sentido, gran parte de la población colombiana ha aceptado ese discurso moralista que prohíbe y pretende erradicar los cultivos mientras que permite otro tipo de actividades igual de nocivas para la salud. Por lo tanto, mientras se dan las condiciones jurídicas y las bases sociales y culturales para promover la implementación de una política como la regulación, debemos enfocarnos en soluciones pragmáticas que mejoren el manejo de las drogas ilícitas en el país dejando de lado moralismos incoherentes.
Siendo así, se debe empezar por un trabajo arduo a nivel diplomático que ponga sobre la mesa la discusión sobre la regulación, partiendo de la evidencia sobre la ineficiencia de las medidas tradicionales y sus efectos adversos en la población civil. Una regulación unilateral implica modificar convenciones que requieren de un trabajo diplomático complejo y con poca viabilidad, teniendo en cuenta el reducido poder diplomático del país. En ese sentido, siguiendo a Sandra Borda, el papel de la política exterior es fundamental con el propósito de dejar de estar en una posición vulnerable en el régimen internacional[9]. Para esto, es esencial que el servicio diplomático, aprovechando la posición y liderazgo que tiene Colombia en esta problemática, cambie la postura que hemos mantenido frente al prohibicionismo e implemente un discurso crítico que ponga en evidencia los costos sociales que estas medidas han generado. A nivel nacional es necesario cambiar la definición del problema de las drogas ilícitas y migrar del enfoque de los cultivos a la producción de cocaína. Este cambio en la definición del problema permite atacar el tráfico, que concentra más del 70% del valor agregado de esta droga, y así, afectar considerablemente a las organizaciones criminales a través de sus ingresos y evitar las consecuencias negativas para las comunidades locales. De esta manera, el narcotráfico se puede atacar eficientemente mientras que se construyen las bases jurídicas internas y geopolíticas para que la implementación de la regulación de los derivados de la hoja de coca sea viable en algunos años.
Ana Restrepo Londoño, estudiante de Derecho
Lucas Marín Llanes, estudiante de Economía
[1] Ladino, Juan Felipe, Saavedra Santiago, and Wiesner Daniel. “One Step Ahead of the Law: The Net Effect of Anticipation and Implementation of Colombia’s Illegal Crops Substitution Program”. (2019).
Prem, Monun, Vargas, Juan F., and Mejía, Daniel. “The Rise and Persistence of Illegal Crops: Evidence from a Naïve Policy Announcement.” Documento CEDE, 39, (2019).
[2] Marín Llanes, Lucas. “Unintended Consequences of Alternative Development Programs: Evidence from Colombia’s Illegal Crops Substitution.” Documento CEDE, 40, (2020).
[3] Goldstein, Paul J. “The Drugs/Violence Nexus: A Tripartite Conceptual Framework.” Journal of Drug Issues 15, no. 4 (October 1985): 493–506.
[4] Adda, Jérôme, Brendon McConnell, and Imran Rasul. "Crime and the Depenalization of Cannabis Possession: Evidence from a Policing Experiment." Journal of Political Economy 122, no. 5 (2014): 1130-202.
[5] Caitlin Elizabeth Hughes, Alex Stevens, What Can We Learn From The Portuguese Decriminalization of Illicit Drugs?, The British Journal of Criminology, Volume 50, Issue 6, November 2010, Pages 999–1022.
[6] Ministerio de Relaciones Exteriores, “Lucha Contra El Problema Mundial De Las Drogas,” 19 de septiembre, 2020. https://www.cancilleria.gov.co/node/331
[7] Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes. “Convención De Las Naciones Unidas Contra El Tráfico Ilícito De Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, 1988.” 1988 Convention, 1988. https://www.incb.org/incb/es/precursors/1988-convention.html
[8] Uprimny, Rodrigo, and Diana Esther Guzmán. “Políticas De Drogas y Situación Carcelaria En Colombia.” Dejusticia, 2017. https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/04/fi_name_recurso_188.pdf.
[9] Borda Sandra, La política multilateral de drogas durante las dos administraciones Uribe: hacia el activismo prohibicionista en una era de distensión. En Mejía Daniel y Gaviria Alejandro, Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos. Ediciones Uniandes, 2011.